多方博弈下的城市道路 “公交優(yōu)先”是唯一選擇

袁建光

多方博弈下的城市道路， 能做到“各行其道、得其所哉”嗎?

我們來看看我國城市道路的容量。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長在國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會上介紹，2020年，全國城市道路長度是49.3萬公里。當(dāng)年的全國公路通車總里程達(dá)到519.81萬公里(見交通運(yùn)輸部《2020年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)，二者之比是9.48%，近一比十。如果再和我國國土面積相比，城市道路僅有巴掌那么大，一點(diǎn)不為夸張!

就這么點(diǎn)巴掌面積，為滿足城市中各類交通工具的出行需求，以及行人的步行需要，我國《城市道路管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，城市道路的建設(shè)和使用，既包括供車輛通行的車道，也包括供行人通行的人行道。根據(jù)道路交通安全法第36條的規(guī)定，機(jī)動車道、非機(jī)動車道、人行道均屬于城市“道路”的組成部分，并實(shí)行分道通行。其中，機(jī)動車道又要分為快速路、主干路、次干路與支路?？上攵?，彈丸之地的城市道路，承載的通行壓力有多大!

存量顯示，我國的大中型城市，機(jī)動車的數(shù)量已趨飽和。中新網(wǎng)1月11日電 據(jù)公安部交通管理局微信公眾號消息，據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2022年全國機(jī)動車保有量達(dá)4.17億輛，其中汽車3.19億輛;機(jī)動車駕駛?cè)诉_(dá)5.02億人，其中汽車駕駛?cè)?.64億人。

全國有84個(gè)城市的汽車保有量超過百萬輛，同比增加5個(gè)城市，39個(gè)城市超200萬輛，21個(gè)城市超300萬輛，其中北京、成都、重慶、上海超過500萬輛，蘇州、鄭州、西安、武漢超過400萬輛，深圳、東莞、天津、杭州、青島、廣州、佛山、寧波、石家莊、臨沂、長沙、濟(jì)南、南京等13個(gè)城市超過300萬輛。

以北京為例，北京至2022年年底，機(jī)動車保有量已達(dá)712.8萬輛，比上年末增加27.8萬輛。民用汽車625.6萬輛，增加11.3萬輛。其中，私人汽車532.6萬輛，增加11.4萬輛;私人汽車中轎車290.6萬輛。然而，道路情況卻令人寒酸。2021年，北京市城市人均道路面積僅7.7平方米，同比增長0.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國城市人均道路面積18.84平方米。雖說北京是“三個(gè)最早”的先導(dǎo)城市，最早實(shí)行尾號限行、搖號購車、最早實(shí)行公交專用道、最早開辟公交快速通道(BRT)，但仍抵不住迅猛增加的機(jī)動車數(shù)量。

▲2023年06月中國10大堵城，濟(jì)南和哈爾濱排在前兩位

高德公布2023年06月19日交通報(bào)告，顯示我國十大堵城上榜，分別是：濟(jì)南、哈爾濱、北京、重慶、貴陽、深圳、昆明、杭州、大連和廣州。其中，前4個(gè)城市的高峰擁堵延時(shí)指數(shù)超過2.0，也就是說，這些城市因交通擁堵而造成通勤時(shí)間是暢通情況下的2倍。濟(jì)南和哈爾濱超越北京，成為全國最堵的兩個(gè)城市。其中，濟(jì)南晚高峰擁堵延時(shí)指數(shù)高達(dá)2.28，可以說是“下班最艱難之城”;哈爾濱則是早高峰最堵的城市，峰擁堵指數(shù)高達(dá)2.10，可以說是“上班最苦逼之城”。高德報(bào)告調(diào)研的60個(gè)主要城市中，在城市高峰通勤時(shí)段，有32個(gè)城市高峰擁堵延時(shí)指數(shù)超過1.8，也就是說正常情況通勤30分鐘，在這些城市會增加24分鐘，達(dá)到54分鐘。

今年5月29日，百度地圖聯(lián)合清華大學(xué)數(shù)據(jù)科學(xué)研究院交通大數(shù)據(jù)研究中心、北京交通發(fā)展研究院等發(fā)布《2023年第一季度中國城市交通報(bào)告》(以下簡稱報(bào)告)。報(bào)告顯示，2023年第一季度，我國百城中，近八成城市通勤高峰交通擁堵指數(shù)，同比2022年第一季度呈上漲趨勢，漲幅TOP3城市依次為武漢、上海、長春。

《2023年第一季度中國城市交通報(bào)告》數(shù)據(jù)

擁堵可以說出諸多原因，如濟(jì)南在大面積修路施工、哈爾濱則是道路規(guī)劃不夠合理等等。但究其根本原因，還是車太多了，城市道路不堪重負(fù)!

兩個(gè)治堵效果比較明顯的城市——杭州和深圳，都是采取了強(qiáng)有力的限行措施，杭州推出了尾號限行，深圳從“禁摩”拓展到“限電”(限制電動自行車)等等。

更嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，城市發(fā)展是動態(tài)變化的。增量的小汽車和二輪電動車，仍在源源不斷地涌入城市，分享近乎極限的城市道路資源。

近日，商務(wù)部辦公廳發(fā)布關(guān)于組織開展汽車促消費(fèi)活動的通知，以穩(wěn)定和擴(kuò)大汽車消費(fèi)。商務(wù)部將親自組織開展汽車促消費(fèi)活動，活動時(shí)間為2023年6月至12月。《通知》提到，結(jié)合“2023消費(fèi)提振年”工作安排，統(tǒng)籌開展“百城聯(lián)動”汽車節(jié)和“千縣萬鎮(zhèn)”新能源汽車消費(fèi)季活動。

“百城聯(lián)動”汽車節(jié)活動首先要求建立“百城聯(lián)動”重點(diǎn)活動清單。各地統(tǒng)籌部署汽車促消費(fèi)活動，擇優(yōu)推薦3-5個(gè)“百城聯(lián)動”候選城市及其重點(diǎn)汽車促消費(fèi)活動安排。商務(wù)部將選取特色鮮明、優(yōu)勢互補(bǔ)的約100個(gè)城市，形成“百城聯(lián)動”重點(diǎn)活動清單。

在聚焦全鏈條促進(jìn)汽車消費(fèi)方面，充分發(fā)揮百座城市帶動作用，聚焦新車銷售、二手車交易、報(bào)廢更新、以舊換“新”(新能源汽車)、汽車后市場等內(nèi)容，因地制宜打造系列汽車展銷活動，持續(xù)“拉動增量、盤活存量、帶動關(guān)聯(lián)”，全鏈條全過程促進(jìn)汽車消費(fèi)。

與此同時(shí)，汽車制造業(yè)也是開足馬力，加速生產(chǎn)。2021年汽車產(chǎn)量2653萬臺。2022年汽車生產(chǎn)2748萬臺，產(chǎn)量同比增長3%，新能源汽車生產(chǎn)722萬，增長98%，滲透率26%。2023年1-5月汽車生產(chǎn)1054萬臺，同比增7%;新能源汽車生產(chǎn)285萬臺，同比增37%，滲透率27%。僅5月汽車生產(chǎn)231萬臺，同比增17%;新能源汽車生產(chǎn)68萬臺，同比增44%，滲透率29.3%，增長速度是激情澎湃。

兩輪電動車生產(chǎn)也不甘寂寞，據(jù)《中國兩輪電動車行業(yè)白皮書》顯示，2021年中國兩輪電動車?yán)塾?jì)銷量為4100萬輛。根據(jù)立鼎產(chǎn)業(yè)研究網(wǎng)數(shù)據(jù)，我國兩輪電動車保有量在2.5億﹣3億臺，預(yù)計(jì)2022-2024年新國標(biāo)替換量為2500萬、3000萬、2500萬輛，預(yù)計(jì)2022-2024年兩輪電動車需求量為5815萬、6384萬、5964萬輛，行業(yè)未來年銷量穩(wěn)態(tài)約6000萬輛+。2019年《新國標(biāo)》實(shí)施后，各省市均對超標(biāo)兩輪電動車設(shè)置了替換過渡期，據(jù)國海證券研報(bào)顯示，過渡期大多于2022-2024年截止，兩輪電動車即將迎來換購高峰。業(yè)內(nèi)人士豪情萬丈表示，“行業(yè)下半場已至”。

一方面要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，汽車是支柱產(chǎn)業(yè)的龍頭，兩輪電動車也是巨大的消費(fèi)市場。一方面是城市道路資源有限，僧多粥少。如何平衡二者關(guān)系，做到“各行其道、得其所哉”，成了各地地方政府、交通主管部門、公安交管部門共同難題。

歷史是面鏡子。回顧上世紀(jì)四十年代的歐美國家，我們能看見現(xiàn)實(shí)的身影。二戰(zhàn)后歐美各國急需振興經(jīng)濟(jì)，汽車工業(yè)財(cái)團(tuán)嗷嗷待哺，發(fā)展私人小汽車就成了國策。法國在鼓勵(lì)發(fā)展私人交通的政策力度大，私家車數(shù)量急劇增加，導(dǎo)致上世紀(jì)70年代初城市交通幾乎陷于癱瘓，其他歐美國家也類似。有數(shù)據(jù)顯示，70年代，法國的私家車數(shù)量竟達(dá)到每千人300多輛!多種抉擇下，巴黎市政府確立了“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，制定了多項(xiàng)發(fā)展公共交通的政策，交通擁堵問題逐漸得以解決。至今，常態(tài)下的巴黎市區(qū)公共交通出行占總出行比例，仍穩(wěn)定在67%，高峰時(shí)間公共交通的出行比例高達(dá)83%。歐美各國根據(jù)本國實(shí)際，也紛紛制定了優(yōu)先發(fā)展公共交通戰(zhàn)略，并取得顯著成效。

一個(gè)花甲過去了，歐美國家積累了十分豐富的公交優(yōu)先經(jīng)驗(yàn)，成功案例很多。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

日本公共交通

一、優(yōu)化財(cái)稅政策的扶持力度。各國都建立穩(wěn)定的公共交通資金投入機(jī)制，通過財(cái)政撥款，設(shè)立相關(guān)稅費(fèi)和專項(xiàng)基金等為城市公共交通的發(fā)展提供資金來源。如日本公交建設(shè)的資金來源主要是國家撥款、地方政府撥款和貸款;法國巴黎的公共交通稅規(guī)定，凡是享受公交服務(wù)且職工數(shù)超過9人的企業(yè)，不管是國有還是私營，都要按工資總額的1.2%~2%上繳公共交通稅。巴黎交通管理委員會每月將收取的公共交通稅分配給公交企業(yè)，用于支付運(yùn)營成本，是彌補(bǔ)企業(yè)虧損的重要來源;倫敦和新加坡實(shí)行”市中心收費(fèi)制度”。私車進(jìn)入市中心后要另外付費(fèi)，利用市場機(jī)制控制市中心交通流量。他們認(rèn)為，城市道路是一個(gè)公共空間，當(dāng)私車把公共空間變?yōu)樗接锌臻g時(shí)，私人就占有了公共資源，如果公共資源又十分緊缺，就要進(jìn)行合理付費(fèi);美國部分地區(qū)、日本東京等城市，對私家車加收一系列的費(fèi)用，包括進(jìn)城擁堵費(fèi)、高架建設(shè)費(fèi)、高額停車費(fèi)、污染治理費(fèi)等，提高私人小汽車的使用成本，降低市民購車的意愿。

法國公共交通

二、設(shè)置公交專用車道，并形成網(wǎng)絡(luò)。在已有 BRT 車道的路段也可以再設(shè)普通公交專用車道。巴黎對公交車道實(shí)行了專門”保護(hù)”。雖然多數(shù)街道狹窄，且80%為單行線，但在主要路段都設(shè)置了公交專用道，印有醒目的” BUS “字樣，不少單行車道甚至開辟”逆行公交車道”，配上專門的公交車通行信號燈，讓公共交通工具優(yōu)先通行。為防止私家車搶占公交專用道，很多路段都建有隔離設(shè)施，形成封閉的車道;對在公交專用道上亂停亂放的車輛進(jìn)行嚴(yán)厲處罰135歐元，遠(yuǎn)高于普通違章停車罰款的35歐元。美國紐約設(shè)置大容量車道( HOV 車道)。它其實(shí)是一種專用車道，相對快捷，但只允許乘坐人數(shù)達(dá)到規(guī)定要求的車輛通行，否則會被重罰。政府鼓勵(lì)市民在不超載的情況下盡量拼車出行，以減少通車量、緩解擁堵、節(jié)約能源、降低污染。

英國公共交通

三、建立了比較完善的法律體系。早在1964年美國聯(lián)邦政府就通過了《城市公共交通法》，并承諾提供撥款資助各地區(qū)交通規(guī)劃項(xiàng)目，最高數(shù)額達(dá)到總費(fèi)用的2/3，目的就是要維護(hù)已有的公共交通系統(tǒng)，還要改善和擴(kuò)大其服務(wù)。此外于1970年通過了《城市公共交通扶持法》，明確規(guī)定公共交通獲得道路權(quán)，開辟公共汽車專用道或優(yōu)先通行道。在1974年能源危機(jī)后，國會首次批準(zhǔn)對公共交通的公共撥款和經(jīng)營性補(bǔ)貼。1991年，《綜合地面交通效率法》經(jīng)聯(lián)邦總統(tǒng)布什簽署通過，該法提供了限制小汽車使用和鼓勵(lì)公共交通的必要框架，要求在城市中實(shí)施綜合交通規(guī)劃，明確要求重視各種交通方式的協(xié)調(diào)和配合，包括公共交通、小汽車、自行車和步行，并進(jìn)一步要求制訂州和大都市范圍的長期綜合交通規(guī)劃。1995年至2001年間，法國政府相繼頒布了一些與城市公交相關(guān)的法律，其中最重要法規(guī)是《空氣清潔法》和《國家城市振興協(xié)作法》，充分體現(xiàn)了政府在優(yōu)先發(fā)展城市公共交通方面的政策導(dǎo)向作用。1971年德國頒布了《客運(yùn)交通經(jīng)濟(jì)法》。1979年又在該法的基礎(chǔ)上頒布了《有關(guān)公共客運(yùn)法》?？瓦\(yùn)法中對市場準(zhǔn)入、運(yùn)營監(jiān)管、資金來源等重大問題作了具體詳細(xì)的規(guī)定。并規(guī)定了經(jīng)營者所需有的專業(yè)知識、專業(yè)能力，需要通過道路客運(yùn)交通部門考核驗(yàn)證;車輛和設(shè)施必須符合安全條件;經(jīng)營者必須在經(jīng)營有效期限內(nèi)以符合公共交通利益和技術(shù)的方式經(jīng)營等等。

美國公共交通

中華民族的大智慧是海納百川、有容乃大，具有很強(qiáng)的后發(fā)之勢。我國城鎮(zhèn)化起步，比歐美國家晚了幾十年。但改革開放后卻得到迅速發(fā)展。

據(jù)胡鞍鋼介紹，歐美發(fā)達(dá)國家英國、美國、法國的城鎮(zhèn)化，在從20%左右增長至50%水平，分別大致經(jīng)歷了100年、60年和65年，而中國從20%到50%用了30年。特別是21世紀(jì)開始，我國呈爆發(fā)式增加。2011年城市人口歷史性超過了農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，城市總數(shù)是657座;2022年中國城鎮(zhèn)化率為65.22%，城市總數(shù)685座，包括4個(gè)直轄市、293個(gè)地級市、388個(gè)縣級市。如此快速發(fā)展，十分切合諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、世界銀行前副行長斯蒂格利茨的預(yù)言，“21世紀(jì)影響人類進(jìn)程的有兩件大事，一是以美國為首的新技術(shù)革命，一是中國的城市化?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)，我國不少大中城市出現(xiàn)道路擁堵現(xiàn)象。政府主管部門很早察覺，借鑒歐美國家經(jīng)驗(yàn)，于2004年首次提出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是符合中國實(shí)際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的正確戰(zhàn)略思想。2005年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(國辦發(fā)[2005]46號)，這是有關(guān)發(fā)展公共交通的一個(gè)全面系統(tǒng)的文件。2006年，建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、勞動保障部等四部門印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》(建城[2006]288號)。2008年，交通部接手管理城市公共交通，在提交給司法部的《城市公共交通條例》稿中，正式確立公交優(yōu)先戰(zhàn)略。2011年，交通部在全國“開展國家公交都市建設(shè)示范工程”，將公交都市創(chuàng)建作為推動城市公交優(yōu)先發(fā)展的重要載體。截至2023年1月，交通部已公布六批國家公交都市建設(shè)示范城市，共有76個(gè)城市被命名為國家公交都市建設(shè)示范城市。

實(shí)踐證明，創(chuàng)建”公交都市”是治堵良方。對于緩解城市交通擁堵、降低能源消耗、改善生態(tài)環(huán)境具有重要的戰(zhàn)略意義。創(chuàng)建國家公交都市不僅是一項(xiàng)國家級榮譽(yù)，更是優(yōu)化城市交通管理運(yùn)行體系，順應(yīng)新時(shí)代城市發(fā)展方向，滿足城市品質(zhì)提升，解決人民群眾基本出行需求的重大舉措。

筆者注意到，在今年“關(guān)于擬授予張家口等市“國家公交都市建設(shè)示范城市”稱號的公示”中，新增了“請社會公眾對上述城市國家公交都市創(chuàng)建、城市公交企業(yè)欠薪欠保等情況進(jìn)行監(jiān)督”。對申報(bào)的當(dāng)?shù)卣谪?cái)政支持的政策上，提出了近乎“一票否決”的要求。

“公交優(yōu)先”的可持續(xù)發(fā)展，離不開有章可循、有法可依的法律保障。我們看到，今年5月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院2023年度立法工作計(jì)劃》，在第二大類“擬審議的行政法規(guī)草案(17件)”內(nèi)，同時(shí)涵蓋了預(yù)備制定19項(xiàng)行政法規(guī)草案，城市公共交通條例，赫然在目第一條，令人鼓舞飛揚(yáng)。只是筆者對“預(yù)備制定”的涵義不夠了然，咨詢了司法界朋友，明白了“預(yù)備制定”指的是還在考慮、籌劃之中，尚未進(jìn)入“議事日程”。也就是具體的制定時(shí)間沒有確定，只是表達(dá)有制定意向之意。再進(jìn)一步了解，才知，其實(shí)我國每年的立法申請數(shù)量是巨大的，那就要看申請制定的法規(guī)重要性，緊迫性。

我們干這行的，當(dāng)然希望《城市公共交通條例》能盡快出臺，把城市公共交通優(yōu)先發(fā)展納入法制化的軌道。用法律明確公交發(fā)展中的政府責(zé)任，規(guī)范公交企業(yè)的經(jīng)營行為，保障乘客的正當(dāng)權(quán)益。好在已排在“預(yù)備制定”的首位，曙光在前。